Riqualificazione attraverso PPP. Project financing o concessione

Il modello concessorio è fondamentale in Italia. Esso, infatti, risponde alla necessità delle Amministrazioni di acquisire un’opera o di procurarsi un servizio mediante la stipulazione di un contratto a titolo oneroso.

Per questa ragione è essenziale conoscere come si caratterizza e quali benefici può portare ad Amministrazioni e privati.

La disciplina in vigore in materia di concessioni è contenuta nel Codice dei Contratti Pubblici di cui al D.Lgs. 50/2016.

Il nuovo Codice appalti attrae le concessioni nell’ambito della più vasta area dei Contratti di Partenariato Pubblico Privato.

Un esempio ne è la stessa disciplina sulla finanza di progetto, che si fonda sull’istituto della concessione di costruzione e gestione, benché, rispetto al modello base, ambisca a caratterizzarsi anche per l’iniziativa privata oltre che pubblica.

In particolare i due casi sono così distinti:

• il project financing a iniziativa pubblica è disciplinato all’articolo 183, commi 1-14 del D.Lgs. 50/2016. In questo caso è l’Amministrazione stessa a elaborare il progetto definitivo, da porre a base di gara, sostenendone anche i costi iniziali;
• nel project financing a iniziativa privata, disciplinata dall’art. 183, comma 15 del Codice, l’Amministrazione pone, invece, a base di gara, il progetto di fattibilità proposto dal privato, nominato promotore con diritto di prelazione, a seguito della dichiarazione di pubblico interesse, dell’approvazione del progetto e del conseguente inserimento nel programma triennale delle opere.

Le tipologie di opere eseguibili mediante project financing sono differenti.

Nello specifico è possibile distinguere tre casi:

1. opere calde. Si tratta di infrastrutture pubbliche che hanno un’elevata capacità di
   generare ricavi così da coprire i costi sostenuti per la realizzazione del progetto stesso;
2. opere tiepide. Rientrano in questa categoria le opere pubbliche che producono un
   quantitativo di flussi di cassa non idoneo a compensare l’intero investimento e possono richiedere una percentuale di contribuzione pubblica;
3. opere fredde. Vi appartengono quelle opere che possono essere utilizzate direttamente dalla pubblica amministrazione, che in cambio remunera il privato.

Nel project financing si sommano, quindi, diversi profili progettuali e contrattuali. Tale aspetto porta a definire il project financing come una tecnica di finanziamento caratterizzata dall’apporto contributivo privato¹.

L’adozione di tale tecnica di finanziamento è legata, in modo indissolubile, alla natura dell’opera che si vuole finanziare: l’impiego di tale strumento finanziario permette di garantire la realizzazione di opere di particolare interesse pubblico, costituendo per i Comuni operazioni off-balance, ovvero non incidenti sul bilancio pubblico, e facendo assumere i principali rischi al privato.

La Commissione Europea nel Libro Verde (“Libro verde relativo ai Partenariati pubblico-privati e al diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni”, adottato dalla Commissione Europea il 30 aprile 2004 COM (327) 2004) effettua una distinzione tra due forme di Partenariato Pubblico Privato:

• PPP contrattuale, fondata su convenzioni stipulate tra partner pubblico e partner privato;
• PPP istituzionalizzati, caratterizzato dalla creazione di un organismo terzo, distinto dalle due parti.

La Commissione Europea ha individuato due forme distinte di questo tipo di Partenariato Pubblico Privato, una assorbe il c.d. sistema concessorio e l’altra la Private Finance Initiative (PFI).

Guardando da vicino il funzionamento della concessione, è possibile notare che è caratterizzata da:

• legame diretto tra il privato e l’utente finale del servizio, fermo restando la presenza del controllo pubblico;
• possibilità di ammortizzare la gestione dell’opera attraverso le somme corrisposte dagli utenti per la fruizione dell’opera stessa.

Così facendo, il rischio di gestione ricade interamente sul privato, il quale riscuote i propri compensi per l’attività svolta dagli utenti del servizio pubblico (per un approfondimento sulla corretta allocazione dei rischi è possibile consultare le Linee Guida ANAC n. 9 e i principi Eurostat “Guida per il trattamento statistico dei PPP”, settembre 2016), proprio grazie alla tariffa imposta ai fruitori del servizio.

Al contrario di quanto appena visto, nella Private Finance Initiative è il partner pubblico a corrispondere il compenso – di regola attraverso pagamenti periodici – al privato, a seconda della tipologia di opera.

Ciò accade, ad esempio, per l’illuminazione pubblica, che vede come “unico payer” l’Amministrazione, in quanto trattasi di cd. opera fredda relativa ad un servizio pubblico a rilevanza economica.

Sul privato grava, invece, il rischio di realizzazione e di gestione dell’opera pubblica.

Tale particolare forma di partnership contrattuale viene per lo più adottata nella realizzazione di opere c.d. fredde o tiepide (ad. es. scuole ed ospedali).

Tuttavia, il suo campo di applicazione è oggi estendibile a diverse categorie di progetto, previa adeguata valutazione di fattibilità iniziale.

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