Contratto di Global Service o appalto

CONTRATTO DI GLOBAL SERVICE E/O PARTENARIATO PUBBLICO-PRIVATO: DEFINIZIONI, RESPONSABILITÀ E VANTAGGI

Come noto, la collaborazione/partnership pubblico-privato può assumere, tra le altre, la forma di un contratto sinallagmatico tra una autorità pubblica e un soggetto privato. In particolare i contratti possono strutturarsi più di frequente nella tipologia di appalto o di concessione.

Si ritiene pertanto essenziale l’individuazione della corretta procedura che la pubblica amministrazione deve rispettare nella selezione dell’Assuntore, previa individuazione della natura del contratto, ossia se si è in presenza di un appalto di lavori, servizi o, piuttosto, forniture.

I contratti pubblici hanno quindi natura sinallagmatica, ossia sono contratti a prestazioni corrispettive ed a titolo oneroso. L’eventuale rischio di esecuzione (in relazione alle differenti prestazioni che gravano sui contraenti) assume connotazioni diverse a seconda che si tratti di un contratto di appalto, oppure di un contratto di concessione.

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CONTRATTO DI APPALTO

Un comune contratto di appalto è quello che viene definito di GLOBAL SERVICE anche se ancora poco conosciuta e spesso confusa con un contratto di PPP.

Definizione di Global Service

La definizione di global service è rinvenibile già nella norma UNI 10685/1998, secondo cui trattasi di “un contratto basato sui risultati, che comprende una pluralità di servizi sostitutivi delle normali attività di manutenzione, con piena responsabilità dei risultati da parte dell’assuntore”. Dunque, trattasi di un contratto di appalto misto, in cui le prestazioni oggetto della procedura di aggiudicazione e del successivo contratto sono eterogenee, ascrivibili ai settori dei lavori, dei servizi e delle forniture.

Un contratto di global service è contraddistinto dalla compresenza di prestazioni eterogenee, di norma corrispondenti alle tipologie contrattuali riconducibili all’appalto di lavori (es. manutenzione ordinaria e straordinaria di opere ed impianti), di servizi (es. pulizia dei locali, manutenzione del verde) e/o dei contratti di fornitura (es. combustibile per gli impianti termici).

CONTRATTO DI CONCESSIONE

I contratti di concessione sono finalizzati, invece, alla costruzione o potenziamento di una infrastruttura e/o alla gestione di un servizio. Il concessionario, in qualità di controparte privata di una concessione, è remunerato per mezzo dei ricavi generati dal pagamento di una tariffa da parte dell’utente oppure dal pagamento di un canone da parte dell’amministrazione (cd. contratti a tariffazione sulla PA).

Nonostante la corrispettività delle prestazioni costituisca un elemento comune alle suddette fattispecie contrattuali, nel modello concessorio è rinvenibile un’incertezza contrattuale differente dal tipico rischio imprenditoriale, tenuto conto che il corrispettivo costituente la remuneratività del contratto per il privato, deriva dalla capacità dello stesso di gestire l’opera o il servizio e di mitigare le evenienze che possono ostacolare il pieno recupero dei propri investimenti e costi operativi. Di conseguenza, il tipo di sinallagma, è differente a seconda che si tratti di appalto o di concessione.

La concessione, ferma restando la sua natura di contratto a prestazioni corrispettive, non può configurarsi come un contratto di natura meramente commutativa[1], in ragione del fatto che la remuneratività del contratto dipende anche da fattori esterni alla volontà negoziale delle parti, ossia le “fluttuazioni del mercato”. Il concessionario, infatti, assumendosi il Rischio operativo collegato alla gestione dell’opera (o del servizio) si espone all’eventualità/rischio di non recuperare i costi e gli investimenti effettuati.

Tuttavia il contratto di concessione per tali aspetti non è qualificabile come contratto aleatorio, in quanto il rischio assunto dal Concessionario pur essendo incerto nel verificarsi, è prevedibile in quanto incasellato nella matrice dei rischi e gestito contrattualmente

[1] Ossia contratto nel cui ambito le prestazioni sono predeterminate al momento della stipula e non sono influenzate dal verificarsi di eventi incerti e successivi. In tal senso si veda “Creare partnership pubblico-privato – policy, contratti e metodologie”, cap. 2, cit..

DIFFERENZE TRA APPALTO E CONCESSIONE

Nell’appalto lo scambio avviene tra il facere dell’appaltatore e l’obbligo di corresponsione del prezzo che grava sull’Amministrazione.

Nella concessione, invece, il sinallagma è costituito dal diritto, in capo al Concessionario, di realizzare, utilizzare e gestire (per un determinato lasso di tempo) un’attività intrinsecamente economica, quindi in grado di generare un flusso di cassa, eventualmente, dietro il pagamento di un canone concessorio, tendenzialmente fisso, in favore della PA.

L’appalto pubblico consiste quindi in un contratto non aleatorio, poiché, fermo restando l’adempimento di ciascuna delle parti alle proprie obbligazioni, all’appaltatore è garantita la remunerazione che gli permette quindi di coprire i costi sostenuti.

Si tratta di differenza fondamentale, che si concretizza nella specifica declinazione del sinallagma e si riverbera quindi sulla diversa allocazione dei rischi in capo ai contraenti.

In estrema sintesi, ciò che differenzia in modo sostanziale la concessione dall’appalto, è il fatto che nella concessione il raggiungimento del soddisfacimento dell’interesse dell’Amministrazione, può non determinare il soddisfacimento dell’interesse economico del Concessionario e ciò proprio in ragione delle variabili insite nel rischio che il privato assume.

Diversamente da un appalto tradizionale, il ricorso ad un modello di PPP, mediante una efficiente interazione tra Amministrazione pubblica ed operatore economico, può produrre i seguenti vantaggi:

tempi più brevi per la realizzazione di un programma pianificato di investimento di capitali, in quanto i PPP possono recare un importante finanziamento supplementare a integrazione delle dotazioni di bilancio tradizionali; possibilità di incrementi di efficienza nell’attuazione degli interventi, grazie al completamento più rapido dei singoli progetti;
possibilità di condividere i rischi con il partner privato e di ottimizzare i costi lungo tutto l’arco di vita dei progetti;
possibilità di migliorare il livello della manutenzione e dei servizi rispetto ai progetti tradizionali, grazie all’approccio basato sull’intero ciclo di vita;
possibilità di integrare nel modo più efficace competenze pubbliche e private per effettuare valutazioni di progetto approfondite onde ottimizzarne la portata.

Le caratteristiche essenziali di un contratto di PPP sono:

una durata medio-lunga che può variare in relazione ad investimenti più complessi con una rilevante componente edile o di investimento (cfr. art. 168 D.Lgs. 50/2016). La durata relativamente lunga della collaborazione, implica una cooperazione tra il partner pubblico e il partner privato in
relazione a vari aspetti di un progetto da realizzare;
un importante investimento di capitali privati;
il ruolo importante dell’OE, che partecipa a varie fasi del progetto (progettazione, realizzazione, attuazione, finanziamento), mentre il partner pubblico si concentra, principalmente, sulla definizione degli obiettivi da raggiungere in termini d’interesse pubblico, di qualità dei servizi offerti, di
politica dei prezzi, e garantisce il controllo del rispetto di questi obiettivi;
pagamento per l’OE legato alle performance conseguite e quindi un’allocazione di alcuni rilevanti rischi all’OE, in particolare quello di progettazione e costruzione e quello di disponibilità dell’investimento realizzato durante la vita del contratto;
la ripartizione dei rischi tra il partner pubblico e l’OE, sul quale sono trasferiti rischi di solito a carico del settore pubblico, considerando comunque che la ripartizione precisa deve essere effettuata, caso per caso, in funzione della capacità di ciascuna delle parti in questione di valutare, controllare e gestire gli stessi. Va precisato che in ogni caso i rischi di costruzione e disponibilità devono essere allocati sul Privato affinché l’operazione possa essere considerata off-balance;
il rischio di domanda può essere assunto dall’OE in alcuni casi e specialmente quando l’OE è in grado di controllare in modo significativo, attraverso i suoi investimenti e la sua gestione, le dinamiche della domanda.